创新和完善“大调解”机制 作者：刘亚莹 发布时间：2011-06-20 16:06:58
党的十七大报告指出，我国正处于经济发展和社会转型的关键时期，也是矛盾的多发期，所以，实现司法和谐，应该以积极化解社会矛盾，不断增加社会和谐因素为主要任务，为构建社会主义和谐社会提供公正高效的司法保障。最高人民法院院长肖扬在第七次全国民事审判工作会议上首次提出了“司法和谐”理念，并要求全国各级法院大力推行和谐主义诉讼模式，努力创建和谐的诉讼秩序，着力维护和谐的司法环境。要实现这一要求，立足诉讼调解，健全“大调解”工作机制无疑是一条行之有效的途径，加强法院调解，将调解从民事案件向刑事附带民事、行政案件以及执行案件延伸，大力推行民事调解、刑事附带民事调解、行政协调以及执行和解等和谐的办案方式，充分利用法院审判职能并发挥社会资源建立“大调解”工作格局，这不仅能在法律程序上解决纠纷，而且能最大限度的消除不和谐、不稳定因素，从而让社会关系恢复或者达到一种真正的和谐状态。
一、大调解的涵义
中国的调解文化有着数千年的历史，传统的调解就是通过调的方式来达到解的目的，具体而言，它是指由处于中立地位的第三者依据一定的社会规范（道德、习惯、法律等）对纠纷当事人进行劝告，提出建议，以促使双方当事人达成合意，解决纠纷。就法院而言，调解是指在民事诉讼中双方当事人在法院审判人员的主持和协调下，就案件争议的问题进行协商，从而解决纠纷所进行的活动。法院调解包括调解活动的进行和以调解的方式结案。而大调解正是植根于中国这深厚的调解文化，大调解中“大”是一个不确定的概念，站在不同的角度有不同的理解，目前对大调解的理解主要有三种：站在法院的角度，对内所称的大调解是全员、全程的诉讼调解，除法院自己调解外，还包括委托协助调解，对外所称大调解强调诉讼调解与其他单位、其他调解的有效对接；站在司法局的角度，大调解主要指人民调解，尽管一定程度上揉合了行政调解和其他民间调解力量，强调的是人民调解的网络建设；站在党委的角度，指党政领导，政法综治部门牵头协调，司法部门指导、其他部门参与、各种手段相互配合、相互协调，纠纷排查和处理各种矛盾的机制。本文所称的大调解，就是前文提到的第一种理解。随着经济的发展，我国进入了社会转型期和矛盾凸显期，各类矛盾纠纷呈现出多样性、复杂性、群体性等特点。与此同时，传统的调解类型已很难适应解决大量纠纷的现实需要，这使得惯于把人民调解作为“防止纠纷的第一道防线”的国家产生了构筑一种更具实效、更具权威的纠纷解决方式的内在需要。经过各地的实践，大调解机制取得了良好的社会效果和法律效果。
二、大调解机制的意义
（一）、真正做到“定纷止争，案结事了”
“定纷止争，案结事了”是每个法官处理案件所追求的法律效果，也是司法的基本功能之一。以判决的方式结案，对当事人而言，是一种被动性的、形式上的定纷止争。而调解结案则是在双方当事人的参与下，自愿协商，相互妥协达成的一致，是一种主动性的、实质性的定纷止争。调解结案的案件，通过法官深入细致的思想工作，不仅能从根源上解决当事人之间的纷争，还能使当事人真正从内心里服调息诉，使当事人之间的矛盾真正化解，这也充分体现出调解有别于判决的价值所在。
（二）、便于调解内容的实现，从而为执行工作打下良好的基础。
调解协议是当事人双方在自愿、平等和协商的基础上建立起来的，因而，当事人能真正做到服调息诉。通过调解结案的案件，有给付内容的，有的能当庭给付，有的在规定期限内能自动履行，即使不能自动履行，经过执行程序，与判决的案件比较，执行也是比较顺利的。
（三）、有利于司法和谐，真正实现法律效果与社会效果的有机统一。
“大调解”机制，对于法院内部而言，是将调解置于诉讼过程中每一阶段和环节之首，作为办案人员开展工作的必经程序，同时将调解贯穿于诉讼的全过程和不同的诉讼阶段，根据案件特点，选择合适的时机进行调解，不放过任何一个调解机会，以使案件尽可能得到调解。对于外部而言，则强调诉讼调解与其他单位、其他调解的有效对接，因该调解发动了社会方方面面的力量，故在调解的效果上显得尤为突出。法律效果可以理解为案件裁判在形式上的合理，社会效果可以理解为纠纷解决在实质上的合理。法官在同一程序中很难达到法律效果与社会效果的真正统一，而只有当事人自愿协商达成纠纷解决的协议，才能实现这一目标。因此，我们应当通过加大调解工作力度，最大限度以调解结案，从而全面实现法律效果与社会效果有机统一。
三、大调解机制存在的问题
（一）关于查明事实、分清是非原则
查明事实，分清是非是法官调解案件的前提，但对于调解的达成意义并不是很大。案件事实与是非是否清楚实际上与调解的合法性或有效性并没有必然联系。因为若强调事实清楚，分清是非则须进行严格调查，对于有些案件而言明显是浪费司法资源。当事人选择调解方式解决其争议，是由于调解的经济效益，而非查明事实，分清是非。过于强调查明事实，分清是非混淆了调解与审判的区别，缺乏实际操作性。在审判实践中，有一些适用简易程序审理的民事案件，诉讼标的额小，当事人之间的法律关系明确，其中有一部分案件事实清楚，但对另一部分事实却不能十分明确，当事人愿意进行调解，这时也要求法院必须查明事实、分清是非则不尽合理。例如，在一个买卖纠纷案件中，原、被告之间存在原煤买卖的法律关系，对于被告尚欠原告煤款15000元这一事实双方并无争议，原告向法院请求判令被告偿还煤款15000元，但被告辩称其所购买的煤质量不符合约定，故不付款，却没有证据支持其抗辩，原告也予以否认。对于该案，法院对于原、被告的质量之争谁是谁非无法作出认定，但原、被告双方自愿调解，并达成了被告在调解书签发时给付原告煤款10000元的调解协议。实践中象此类纠纷是很常见的，如果非要求法院要查明所有的案件事实再行调解，那是不切实际的。而且当事人是最清楚案件真实情况的人，他们自愿调解而且最终接受调解协议，是他们在权衡利弊后得出的结果，在这种情况下，法院也没有查明所有案件事实的必要。我国民事诉讼法对于调解原则中除自愿原则外，还规定了合法原则，这一原则对当事人所达成的协议已作了约束，再加上查明事实、分清是非原则显属多余。
（二）调解程序的设定不健全。
1、庭前调解的适用条件不规范、不明确。
诉讼调解包括庭前调解和审理中调解两种类型。两者区别在于前者是在法院立案后审理前准备阶段所进行的调解，后者是在法院开庭审理过程中法庭辩论后、判决作出前所进行的调解活动。但在实践中，庭前调解的情况存在的较少，对于可以适用庭前调解的，即案情简单、标的额小、争议不大的案件，双方当事人同时到法院要求马上调解处理的或主审法官调集双方当事人到庭调解的，在这种情况下则可以适用简易程序进行审理，制作法庭审理笔录，由双方当事人签名确认，而后再制作正式的调解书，而不需适用庭前调解程序。而且庭前调解程序是只需直接制作调解书，还是需有调解笔录加调解书，这在立法上并无明确规定，在实践中也就没有统一的操作规范，不如用简易程序审理来得明确。如果根据我国现行法律规定的查明事实、分清是非原则，那庭前调解也要先查明案件事实、分清当事人的是非责任，这一过程在法院方面又要从何体现出来，是在调解笔录上记明，还是直接在调解书中予以表述。笔者去年适用庭前调解程序处理一些案件，基本做法是在调解笔录上查明案件事实，分清是非责任，在调解书上就简化了审理查明这一项，但我个人觉得这么做只在文书制作上有了简化，其它的和简易程序差别并不太大，故体现不出庭前调解的特点，所以，笔者认为，建立庭前调解制度，旨在全面贯彻民事诉讼法的立法原则，促使民商事纠纷的诉讼程序更加完善，更便于减少当事人的讼累，及时化解纠纷，同时，也便于人民法院避免重复劳动，降低诉讼成本，节省司法资源，实现司法公正。对庭前调解程序应作出较为详细的规定，统一操作规范，突出其简单、快捷的特点，这样才易于审判人员在实践中的操作。
2、在调解的主体上，目前法律并没有规定具体的调解主体。《民事诉讼法》第86条规定人民法院进行调解可以由审判员一人主持，也可由合议庭主持，但从司法实践看，为提高办案效率，法院调解几乎是由审判员一人主持。即使是适用普通程序审理的案件，合议庭进行调解也仅仅是流于形式，实际上是由承办人一人说了算。这就容易造成办人情案、金钱案和关系案，甚至造成严重侵犯一方当事人权利的情况。
3、在调解的期限上，法律没有明确的规定。
《民事诉讼法》规定，“调解不成的应及时判决”，但并未规定调解的期限。“继续调解的期限”不计入审理期限，第一次提出是在2004年9月16日，《最高人民法院关于民事调解工作若干问题规定》第六条中规定，“在答辩期满前，人民法院对案件进行调解，适用普通程序的案件在当事人同意调解之日起15天内，适用简易程序的案件在当事人同意调解之日起7天内未达成调解协议的，经各方当事人同意可以继续调解，延长的调解期限不计入审限”。此规定缓解了调解结案与审理时限往往不足的矛盾。2007年3月7日《最高人民法院关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》第13条，在确定“继续调解的期限”上，有更便于审判实际操作的规定。“当事人愿意进行调解，但审理期限即将届满的，可以由当事人协商确定继续调解的期限。经人民法院审查同意后，由办案法官记录在卷。案件有达成调解协议的可能，当事人不能就继续调解的期限达成一致的，经本院院长批准，可以合理的延长调解期限。”该规定虽然将调解时间排除在审限外，但对调解期限并未作出具体的规定，因此实践中，法官为了能调解结案，将案件一拖再拖，甚至有的当事人已经就某一事实明确表态不能接受调解，而法官仅仅以调解没有期限的规定进行拖延，使当事人在心理上造成疲态，从而不得不接受调解的结果。这样做，表面上案件调解解决，但这种做法带来的负面效应也是不容忽视的，时间久了，人们会对司法公正与效率提出疑问，从而影响司法公信力。
4、法官的自由裁量权得不到有效限制。
现行法律规范均未规定民事法官自由裁量权及如何行使，客观上造成了法官行使自由裁量权的不规范。我国《民事诉讼法》第88条规定“调解达成协议，必须双方自愿、不得强迫。调解协议的内容不得违反法律规定，”同时第91条规定：“调解未达成协议或者调解书送达前一方反悔的，人民法院应当及时判决”。由于案件审理期限、法官出于如徇私情、谋取不正当利益等不正当目的故意错误行使自由裁量权等情形存在，尽管当事人也可以拒绝在协议上签字，但其付出的代价有可能是“审而不决”，案件一拖再拖，或是得不到公正的判决。法律的字里行间充满了空间，在这些空间里，法官便是国王，他具有法律之神赋予的正义之剑—自由裁量权。法官享有和行使自由裁量权是必然的，不能因为出现法官滥用自由裁量权的现象就否认这一权力的存在，因此，笔者建议，建立民事法官自由裁量权正确运行机制，规范民事法官自由裁量权，努力追求“辩法析理、定纷止争、案结事了”的最佳社会效果，司法公正、和谐社会一定会实现。
四、大调解机的创新和完善
（一）、明确 “大调解”适用范围，涉及到刑事、民事、行政等诸多方面，使大调解工作的对象具有广泛性：
1、婚姻家庭、邻里纠纷；2、案情复杂、当事人情绪对立，径行下判可能导致矛盾激化，形成社会不稳定因素的纠纷；3、涉及多数群众的权益，解决问题需要政府或职能部门协调的纠纷；4、集团诉讼或人数较多的共同诉讼案件；5、有重大影响，引起多方关注的纠纷；6、权利义务关系较为明确的损害赔偿纠纷及合同纠纷；7、刑事自诉案件；8、其他不宜径行判决的案件。
（二）、拓宽纠纷解决渠道，多方位、多角度化解矛盾纠纷
首先，构建多元化纠纷解决机制。其次，建立委托调解工作机制。再次，实行先行调解和全程调解机制。多元化纠纷解决机制就是以根本上化解矛盾纠纷为目标，以调解、和解、协调等多种方式并举，全面实现诉讼调解与人民调解、行业调解、行政调解及其他社会组织调解等非诉调解工作的衔接及良性互动，从而形成的矛盾纠纷化解工作系统。委托调解工作机制，是在民事诉讼文书委托送达制度的基础上建立的，就是指基层人民法院及所属的人民法庭，委托基层政权组织中的人民调解委员会，负责民事案件中诉讼文书的送达、组织当事人调解等项工作的具体落实。将调解置于诉讼过程中每一阶段和环节之首，作为办案人员开展工作的必经程序，推行全员、全程、全方位的调解，调解工作“横向到边、纵向到底”，即在案件审理的每一个环节，贯彻“调解优先”、“以调为主”的原则，在立案、庭审前、庭审中、庭审后、判决下发前、判决送达后的整个诉讼过程，在一审、二审、再审、执行乃至信访案件的处理等每一个环节，都要注重做当事人的调解和息诉工作，要抓住一切可能调解的有利时机，最大限度地化解矛盾、解决纠纷。
（三）、创新调解工作方法、有效化解矛盾纠纷
调解能使当事人在轻松、和谐、公平、自愿的环境中互相谅解，从而不仅能有效的解决当事人之间的争议，而且还能促进市场竞争秩序的良性运转，使人与人之间的关系更加和谐、融洽，因此调解的正确运用能使当事人双方获得“双赢”。因此，在诉讼中，调解比判决会有更良好的社会效果，能彻底解决纠纷，并具有便捷性、高效性和亲和力的优越性，利于息诉，同时提高了人民法院的审判效率，缓解了审判人员的压力，从而解决了当事人之间的各种纠纷，保障了市场经济健康有序的开展，可见调解在解决这些繁多复杂的经济纠纷过程中，能收到其他解决手段无法比拟的良好社会效果。但是，调解不同于判决的简单说理和法律论证，其不仅要求调解人员具备良好的理论功底，而且要求调解人员必须具备丰富的调解方法和调解艺术。所以，法官要将调解做为不断攀升的艺术，不断的追求，这就要求法官不仅要在观念上、机制上更新，更要善于总结与开拓有效的调解方法。实践中总结的“比照案例调解法”、“亲情调解法”、“委托调解法”、 “邀请调解法”、“感化调解法”“、联动调解”“趁热打铁调解法”、“冷处理调解法”等方法，都是行之有效的方法。掌握必要的调解方法外，还需要注意以下几个问题：
1、保障程序公正、服务热情、细致、周到
正当程序和热情周到的服务贯穿于整个诉讼活动始终，是对法官最基本的要求，它保障了整个诉讼活动的正当性，并让当事人感知和判断实现权利的正当与否。可以说，程序的公正是看的见的公正。几年前，调解制度之所以倍受到学者的批判，就是因为没有“正当程序”的保障，有的久调不决，有的强迫调解，更有的利用调解的权力弹压一方当事人，袒护关系方、人情方，利用时间拖跨当事人的意志，利用“自愿”之名行“他愿”之实，在调解中“搭便车”，使得法官的中立与超然的独立性地位荡然无存。所以，我们必须依照法律的规定，保障双方当事人的平等地位及权利，让当事人感受到公开、公平、公正的待遇与氛围，从而从心理上让当事人自愿接受调解。而热情服务，则是法官通过自身形象、人格魅力以及工作态度，来取信于当事人，产生亲和力，消除当事人对法院的对抗性和不正确认识，并可以钝化当事人的矛盾，促进调解。所以法官必须要中立、超然、热情服务，不偏不倚，同时还要有良好的心理素质，不受当事人不良情绪和态度的影响，要不厌其烦、耐心的倾听当事人的意见，要有理、有利、有节地开展工作。
2、要准确把握调解自愿原则。
调解从根本上来说，仍然是当事人自愿的基础上，协商解决纠纷的一种方式。在正常情况下，不应当存在强制调解。首先就调解主体、调解程序、调解结果等方面的选择上，还要尊重当事人的意愿；其次法官调解主要是通过行使释明权，来消除当事人对事实、法律的误解，平衡双方的利益；第三，通过非诉调解组织、律师及有影响力的第三人调解，主要还是倚赖其权威、影响力、社会资源等对当事人施加影响、帮助、引导作用，并非限制当事人的意志自由；第四，自愿原则是制约强制调解的最好制度保障，避免以调解为借口损害当事人的利益。
3、讲究技巧、创造条件推动调解
诉讼中的调解是一项经验型工作，它需要法官的调解技巧和对稍纵即逝的调解良机的把握。调解虽是当事人自愿的结果，但法官的媒介作用毕竟是其外在的条件和推进器，法官应该发挥自己的主观能动性，尽量创造条件推动双方当事人的调解。具体言之，第一是注意运用调解技巧，把握好调解的时机与火候，比如将庭前调解、当庭调解与休庭调解相结合；根据不同情况采取不同的调解方法，当然这些都需要法官在实践中不断去摸索、去学习别人的先进经验，学会察言观色、洞悉他人心理。第二是要积极创造条件推动当事人达成合意：(1)、要把调解工作贯穿诉讼活动的全程，为当事人提供调解机会，发现时机立即调解；(2)、对婚姻家庭、赡养、抚育等人身关系和损害赔偿类案件，法官应进行法制教育和道德教育，唤醒当事人的良知，引导当事人化解矛盾，让当事人明白调解不仅是从“行动上的解决”，更是从“心理上的解决”。(3)、掌握时机，提醒当事人换位思考，另外也可以更换审判人员主持调解，必要时还可以让庭长甚至主管院长再做当事人工作，这样可以让当事人感受到院里对其的重视，从心理上更乐于接受调解；
4、巧借外力促成调解
“功夫在诗外”，我们开展调解工作，也要善于调动使用诉讼外的力量。实践中，大量的案件都有诉讼外的力量主动或被动地参与进来，作为法官在保持中立的情况下，要善于借用外力，化不利为有利，往往能收到意想不到的效果，化干戈为玉帛，促成调解。比如，法官可以打“友情牌”，主动通过其朋友做工作；也可以出“亲情牌”， 因势利导，借机向说情者讲明案件的事实和处理依据，通过他们反过来做当事人的调解工作；法官还可以打“关系牌”，利用基层组织、民调组织的力量，主动争取他们的支持，他们贴近群众、熟悉情况，有充足的时间和当事人交流，可以情理相融，钝化当事人间的对抗，在调解工作中起到“催化剂”、“润滑剂”的作用。
5、事实清楚、责任分明要把握适度
民事诉讼法规定调解一定要“查明事实，分清责任”，但实践证明这与调解的机制是相冲突的。因为若双方当事人坚持要查明事实，分清责任，则表明当事人实际上已经不存在调解解决纠纷的愿望了，双方很难在实体权利上再做出让步，调解的可能性很小了。我认为，调解是当事人为了迅速和平地解决争议，其本身就包含对某些界限不清的事实，责任含糊的不追究，是当事人的意思自治行为，是当事人自愿对自己权利的处分，是其所做出的让步，所以只要调解协议的内容不违反有关法律的禁止规定，就应当确认其效力。因此，我们在主持调解过程中就要把握这样的原则，不必查清事实，分清责任，要照顾当事人的“爱面子”心理，实行“模糊调解”，使得当事人双方均有台阶下。
（四）、确认人民调解的法律效力及其与诉讼调解的衔接，增强了大调解工作的法律实效性。
《人民调解法》自2011年1月1日起正式施行，法官要严格执行该法的规定。当事人达成调解协议后，一方向法院起诉，请求对方当事人履行、变更或撤销调解协议，或者请求确认调解协议无效的，法院应当受理，并按照民事合同的处理原则进行实体处理。对于具备有效条件的调解协议要依法确认其法律效力。法院在审理此类案件时，依据调解协议的内容作出裁判的，应当定期或者不定期地将维持调解协议内容的情况告知相关调解机构。如果调解协议被法院的生效裁判变更、撤销，或者被确认无效的，亦应当将确认无效或者撤销、变更的具体理由告知相关调解机构，并可以向其提出具体的建议，以利于人民调解组织总结经验教训，不断提高调解的质量和水平。其他单位或个人在法院的指导下，对法院委托的案件进行调解所达成的协议合法有效的，法院均应依据协议内容下达民事调解书，依法确认和支持调解协议的法律效力。当事人经调解后向法院申请撤回起诉的，只要符合法律规定，法院应准许其撤诉。
建立 “大调解”机制，是妥善处理新时期人民内部矛盾的有效方式，是及时解决群众利益诉求的成功举措，是切实维护社会稳定的治本之策，是不断适应人民群众新期待，密切与人民群众关系的有效途径。构建“大调解”体系，对于深入开展各敏感时期矛盾纠纷排查调处，妥善应对各种困难和挑战，实现中央提出的“保增长、保民生、保稳定”的总体要求，具有十分重要的意义。因此，大调解机制符合中国国情，顺应民心，我们要积极引导广大人民群众把调解工作作为解决矛盾纠纷的主要选择，更要注重运用调解的方法，化解各种矛盾纠纷，创新调解机制，拓宽调解领域，整合调解资源，加强调解组织建设和调解队伍建设，不断提高调解工作的效率、效力和公信力，充分发挥大调解在维护社会稳定、促进社会和谐建设中的有利优势。
责任编辑：杨柳 |
