案情简介

2016年4月20日，黑龙江省某市规划局以王某同时告知王某的房屋建筑违章为由，决定拆除王某的违章建筑，同时告知王某在收到复议决定60日内有申请复议的权利。王某不服该决定，于2016年7月12日向该市政府申请复议，市政府以王某超过60日的法定复议期限为由，于2016年9月5日作出不予复议决定，并告知王某不服该决定，可在收到复议决定书之日起15日内向该市人民法院起诉。

王某在收到复议决定后，在15日内未起诉该市政府的不予复议决定，而于2016年9月12日向该市人民法院起诉了该市规划局的工伤不予认定决定，请求法院依法撤销该决定。

被告某市规划局辩称，1被告不适格。原告应对行政复议决定提起行政诉讼，被告应当是作出不予复议决定的该市人民政府；2、被告作出的工伤不予认定决定事实依据充分，法律依据正确，应予维持。

审判

黑龙江省某市人民法院认为，该市人民政府以原告超过行政复议期限为由作出不予复议决定，表面上看上履行了行政复议法定职责，但未对行政争议作出实质性的处理意见，依据行政诉讼法第二十二条“复议机关在法定期限内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告；当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告”的规定，原告既可以起诉该市规划局的具体行政行为，也可以起诉该市政府的不予复议行为。

评析

行政相对人不服行政复议机关的不予复议行为，起诉不予复议行为还是原具体行政行为，审判实践中存在争议。我认为，这涉及行政复议与行政诉讼的衔接问题，应区分原具体行政行为是否需要复议前置确定不同的起诉对象。

一、法律、法规规定原具体行政行为需要复议前置的，行政相对人只能起诉复议机关的不予复议行为，理由是：行政相对人对原具体行政行为提起行政诉讼的前提是行政争议必须经过复议机关的复议处理。复议机关依据行政复议法第十七条“行政复议机关接到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人”的规定，作出不予复议决定，意味着申请人不符合行政复议条件，原具体行政行为实际上没有经过行政复议处理，因而申请人对原具体行政行为没有起诉权。意味着行政相对人在丧失行政复议救济渠道的同时，也丧失了司法救济渠道。

二、法律法规未规定原具体行政行为需要复议前置的， 既可以起诉原具体行政行为，也可以起诉复议机关的不予复议行为。理由是，在此种情况下，行政复议为选择程序，不管行政复议机关以何理由作出不予复议决定，行政相对人不必然丧失行政诉讼救济权利，当然可以对原具体行政行为提起诉讼；若行政相对人认为起诉复议机关的不予复议有必要，也可起诉不予复议行为。

需要说明的是，人民法院在尊重行政相对人选择权的前提下，应建议行政相对人首先选择起诉原具体行政行为，这是因为，若行政相对人选择起诉不予复议决定，人民法院审查后，要么驳回行政相对人任的诉讼请求，要么判令行政复议机关履行行政复议法定的职责。前者判决生效后，行政相对人还得对原具体行政行为进行诉讼；后者判决生效后，如果行政复议机关依法履行了行政复议的法定职责，作出了维持原具体行政行为的决定，行政相对人仍需对原具体行政行为起诉。这样很有可能拉长了最终解决行政争议的时间，增加了行政相对人的诉累，不利于其合法权益及时有效地得到保护，同时也浪费了有限的司法资源。

就本案而言，依据最高人民法院《关于适用行政复议法第三十条第一款有关问题的批复》，该市规划局对原告违章建筑的行政处罚行为不需要复议前置，原告在接到市政府的不予复议决定后，既可以起诉不予复议决定，也可以起诉原具体行政行为，只要符合其他起诉条件，人民法院就当依法予以受理。